Piano Nazionale di Ripristino e Soluzioni basate sulla Natura: criticità e opportunità per comuni e imprese

 diChiara Catalano e Chiara Cortinovis

 

 

  Tetto verde dell’edificio Biodiversity school and Gymnasium a Parigi @Fotografia di Chiara Catalano.

Il Regolamento Europeo sul Ripristino della Natura

Il Regolamento Europeo sul Ripristino della Natura (NRR) UE 2024/1991 è stato approvato il 24 giugno 2024 ed è entrato in vigore il 18 agosto 2024.

 

Il NRR è uno dei pilastri cardine delle strategie sulla biodiversità UE e degli Stati Membri per il 2030, in sinergia con altre misure di tutela e salvaguardia degli ecosistemi previste dalle Direttive 2009/147/CE e 92/43/CEE. Esso, infatti, stabilisce obblighi stringenti finalizzati a migliorare lo stato di tutti gli habitat (marini, terrestri, urbani, forestali e agricoli) che risultano degradati. Tali oblligi prevedono obiettivi e scadenze differenziati, tra cui misure di ripristino per almeno il 30% delle superfici degli habitat interessati entro il 2030, il 60% entro il 2040 e il 90% entro il 2050.

La necessità e l’urgenza del NRR, che obbliga gli Stati Membri a dotarsi di un Piano di Ripristino della Natura (PNR) vincolante e ambizioso, sono motivate da una valutazione di impatto secondo la quale gli strumenti vigenti non sono sufficienti ad invertire il progressivo degrado degli ecosistemi, la perdita di biodiversità, il consumo e l’erosione del suolo, nonché la mancata erogazione di servizi ecosistemici necessari per la resilienza climatica, la salute e il benessere umano. Inoltre, considerando che secondo l’allegato VI della valutazione d’impatto che accompagna il NRR, per ogni euro investito c’è un ritorno economico che varia dagli 8 ai 38 euro a seconda dell’habitat, i benefici complessivi derivanti dalle azioni di ripristino sono superiori ai costi. Per questo, oltre al capitale pubblico e in un’ottica di sviluppo economico sostenibile, è necessario promuovere strumenti finanziari innovativi volti ad attrarre investimenti privati nelle attività di conservazione e ripristino degli ecosistemi, così come proposto nella “Tabella di marcia verso i crediti della natura”.

Nonostante la posizione contraria di alcuni Stati Membri all’approvazione del NRR, entro il 1° settembre 2027 tutti dovranno dotarsi di un PNR definitivo, condiviso e approvato dalla Commissione Europea. Al fine di raggiungere questo obiettivo in maniera coordinata e convergente, sono state definite delle fasi attuative stabilite a livello europeo. Secondo questa agenda, il 1° settembre 2026 tutti gli Stati Membri avrebbero dovuto consegnare per via telematica la prima bozza del piano, ma soltanto sei hanno rispettato la scadenza (in ordine cronologico: Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Bulgaria e Irlanda). Ad oggi, 27 settembre 2026, hanno consegnato in ritardo soltanto Austria, Svezia e Italia, mentre gli altri 18 restano in sospeso.

L’applicazione del NRR è supportata da numerose pubblicazioni esplicative e piattaforme digitali curate dalla Commissione Europea, come la pagina “Nature Restoration Regulation Implementation” e il portale di riferimento per l’attuazione dei PNR integrato nella piattaforma digitale BISE (Biodiversity Information System for Europe). Quest’ultimo comprende un insieme completo di linee guida, note esplicative, dati e altra documentazione rilevante, nonché informazioni relative agli obiettivi e gli obblighi di cui agli articoli da 4 a 13 del regolamento (Figure 1).

Sulla pagina del BISE si fa inoltre riferimento alla recente strategia della Commissione sulla gestione integrata del rischio di incendi. Anch’essa individua un ruolo per i PNR che dovrebbero diventare per gli Stati Membri lo strumento chiave per aumentare la resilienza agli incendi. L’intenzione è quella di gestire l’incendio non più solo nella fase emergenziale post-evento ma di integrare l’intero ciclo di gestione (prevenzione, preparazione, risposta e ripristino post-incendio) nell’attuazione delle misure di ripristino.

 

 

Figura 1 – Obiettivi previsti dal Regolamento Europeo sul Ripristino della Natura. In arancione gli articoli con i relativi obiettivi e i target trasversali, in verde quelli legati agli ambienti terrestri, in blu quelli legati agli ambienti marini e di acqua dolce (Infografica modificata da https://www.isprambiente.gov.it/it/ripristino-della-natura/il-pnr-negli-interventi).

L’omogeneità dei piani, che la Commissione Europea revisionerà il 1° marzo 2027, è assicurata dal Regolamento di Esecuzione (UE) 2025/912 adottato il 19 maggio 2025 che definisce il formato armonizzato dei PNR. Tale atto fornisce agli Stati Membri un quadro metodologico comune per la pianificazione, l’attuazione e il monitoraggio delle misure di ripristino, garantendo coerenza, comparabilità e trasparenza nell’applicazione degli obiettivi previsti dal Regolamento (UE) 2024/1991. Il formato include sezioni dedicate ai diversi ecosistemi (terrestri, forestali, agricoli, marini e urbani), alle misure previste, agli indicatori di monitoraggio, ai benefici attesi e agli aspetti finanziari, delineando una strategia nazionale di lungo periodo con orizzonte temporale fino al 2050.

Il Piano Nazionale di Ripristino italiano

In Italia, il coordinamento è affidato al MASE (Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica), al MASAF (Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste) e all’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale). Il MASE ha inoltre la supervisione del PNR ed è competente per l’applicazione degli articoli 4, 5, 6 (energia da fonti rinnovabili), 8, 9, 10 e 13 (Figura 1). Gli articoli 11 e 12 sono invece di competenza del MASAF.

L’ISPRA, in accordo con i ministeri e assumendo un ruolo di coordinamento tecnico e scientifico, ha il compito di predisporre il PNR integrando anche i risultati della consultazione pubblica, secondo il cronoprogramma in Figura 2.

 

 

Figura 2 – Cronoprogramma del percorso di approvazione del PNR italiano diviso in 3 fasi. In rosso la fase attiva al 27/09/2026. Immagine modificata dagli autori (fonti https://www.isprambiente.gov.it/it/ripristino-della-natura consultata il 07/09/2026 e https://partecipa.gov.it/processes/ConsultazionePianoRipristino).

Il processo ha consentito di raccogliere osservazioni, suggerimenti e contributi utili alla stesura e implementazione del PNR dal 23 aprile al 24 giugno attraverso tre strumenti complementari ovvero: 1) un questionario generale rivolto a tutti, 2) un questionario specifico rivolto ai portatori di interesse con una conoscenza approfondita sia su NRR che su argomenti specifici e 3) una scheda dedicata alle misure.

 

Inoltre, l’ISPRA ha il compito di redigere le linee guida di attuazione del piano in collaborazione con università ed enti di ricerca che metteranno a disposizione dati, innovazioni tecnologiche e strumenti avanzati per l’individuazione di buone pratiche, criteri e metodologie per il ripristino degli ecosistemi degradati. Un esempio è l’Nbs CataTool sviluppato dal National Biodiversity Future Center (NBFC): un catalogo digitale interattivo di Soluzioni basate sulla Natura (NbS) applicabili agli ecosistemi urbani, terrestri e marini nel contesto Euro-Mediterraneo, oltre che di casi studio realizzati in Italia. Questo strumento fornisce sia una guida solida e strutturata sulle tipologie di soluzioni adottabili nelle misure del PNR, sia un riferimento sugli indicatori da adottare per il monitoraggio.

 

Target, indicatori e misure in ambito urbano

Tra le indicazioni del NRR, quelle relative ai cosiddetti “ecosistemi urbani” (Art. 8) hanno stimolato un forte dibattito, sia a livello europeo sia nella loro traduzione a scala nazionale. Il NRR individua due target quantitativi che misurano: i) la disponibilità di spazi verdi, e ii) la copertura della volta arborea nelle aree urbane. Entrambi i target sono modulati su due orizzonti temporali: uno di breve-medio termine, al 2030, in cui si prescrive che non vi sia alcuna perdita netta rispetto al 2024, e uno di medio-lungo termine, a partire dal 2030, in cui ci si attende un incremento netto di entrambi gli indicatori. Da notare che l’indicatore relativo alla superficie degli spazi verdi è calcolato come totale su tutte le aree urbane individuate dai piani nazionali, mentre quello relativo alla copertura della volta arborea va monitorato individualmente in ciascuna area urbana.

 

Per raggiungere questi obiettivi, il PNR italiano, nella bozza messa a disposizione per la consultazione pubblica nell’estate del 2026, ha previsto una serie di misure formulate secondo due logiche differenti. Nella prima rientrano le misure trasversali proposte da ISPRA e valide per tutti i 2.761 comuni classificati dal PNR come ecosistemi urbani. Queste comprendono azioni di varia natura, alcune vincolanti, altre semplicemente di indirizzo e includono:

misure di salvaguardia (la traduzione della mappatura delle aree a verde e della volta arborea effettuata per il 2024 in un vincolo conformativo con destinazione a verde negli strumenti di pianificazione comunale vigente e il divieto della loro riduzione a meno di compensazioni preventive);

misure di regolazione generale (relative alla localizzazione delle misure di compensazione all’interno della stessa area urbana e all’entità degli oneri urbanistici usati per finanziare gli interventi di ripristino, la cui stima sarà effettuata annualmente da ISPRA sulla base del valore dei servizi ecosistemici persi a causa degli interventi di impermeabilizzazione e artificializzazione);

misure di pianificazione (con la redazione di piani urbani della natura comunali, censimenti delle aree dismesse, e l’aggiornamento di piani, regolamenti e procedure di valutazione ambientale con i nuovi target definiti dal PNR);

misure di monitoraggio (un sistema di rendicontazione annuale curato dall’ISPRA e basato su dati satellitari);

misure di ripristino compensativo e di incremento (azioni e strategie per incrementare la disponibilità di aree verdi e la copertura della volta arborea nelle aree urbane, come il rinverdimento delle infrastrutture lineari di trasporto, la depavimentazione di cortili scolastici, l’impiego di sistemi di drenaggio sostenibile).

Nella seconda logica, rientrano le misure proposte “bottom-up” dagli enti locali, che hanno risposto alla richiesta di contribuire alla bozza del piano indicando strategie e azioni già contenute nei loro piani e programmi. Tra queste si trovano programmi di forestazione, interventi di rinaturalizzazione e di recupero delle aree degradate, misure di gestione idrologico-idraulica e compensazioni ambientali che possono contribuire al raggiungimento degli obiettivi del NRR per le aree urbane.

Queste misure, così come le misure di ripristino proposte da ISPRA, sono, di fatto, NbS, cioè soluzioni che utilizzano consapevolmente i processi e le funzioni degli ecosistemi per produrre servizi ecosistemici, incrementando al contempo il benessere umano e la biodiversità. Nonostante le NbS siano citate esplicitamente solo nel preambolo del NRR, esse rappresentano, implicitamente, il cuore dell’art. 8, poiché consentono di giustificare i target di incremento del verde urbano in termini di benefici forniti, come il raffrescamento durante le ondate di calore, la riduzione del rischio di alluvioni urbane e l’aumento delle opportunità ricreative.

Da criticità a opportunità per i comuni e per le imprese

La fase di consultazione della bozza del PNR ha suscitato un ampio dibattito proprio attorno all’applicazione dell’art. 8 del NRR sugli ecosistemi urbani. Questo interesse non è casuale. Da un lato, le previsioni relative agli ecosistemi urbani sono quelle che toccano più direttamente gli enti locali e soprattutto i Comuni, con effetti diretti sugli strumenti di pianificazione vigenti e sulle previsioni in essi contenute, incluso il regime vincolistico. Dall’altro, è innegabile che l’interesse verso il tema della natura urbana sia cresciuto in modo significativo negli ultimi anni, anche grazie ad una maggiore consapevolezza dei benefici che essa genera, specialmente a fronte degli impatti sempre più evidenti dei cambiamenti climatici.

In questo dibattito sono emerse le posizioni critiche dell’ANCE (Associazione Nazionale Costruttori Edili) e dell’ANCI(Associazione Nazionale Comuni Italiani), che ha individuato nel PNR una limitazione delle competenze di pianificazione degli enti locali. Ad esempio, questi ultimi propongono lo stralcio di diverse misure, tra cui quella che prevede che i Comuni si dotino di un Piano Urbano della Natura (PUN) – già introdotto con la Strategia Europa per la Biodiversità 2030 – per gestire e coordinare le strategie e le azioni sul verde urbano.

In questo dibattito sono emerse le posizioni critiche dell’ANCE (Associazione Nazionale Costruttori Edili) e dell’ANCI(Associazione Nazionale Comuni Italiani), che ha individuato nel PNR una limitazione delle competenze di pianificazione degli enti locali. Ad esempio, questi ultimi propongono lo stralcio di diverse misure, tra cui quella che prevede che i Comuni si dotino di un Piano Urbano della Natura (PUN) – già introdotto con la Strategia Europa per la Biodiversità 2030 – per gestire e coordinare le strategie e le azioni sul verde urbano.

Eppure, il PUN, che secondo i dettami europei può essere un piano a sé stante o integrato con altri strumenti di pianificazione urbana, potrebbe consentire di superare, almeno a scala locale, alcuni punti critici che caratterizzano il PNR. Tra questi, la presenza di soli indicatori di estensione (che non tengono conto né della fornitura di servizi ecosistemici né dei livelli di biodiversità e connettività del verde urbano), lo scarso raccordo con altri obiettivi e target (come quello sugli impollinatori all’art.11 o la recente comunicazione della Commissione Europea sulla gestione integrata degli incendi, in cui si propone di prestare particolare attenzione all’interfaccia urbano-forestale), la mancanza di un approccio chiaro per la prioritizzazione delle aree di intervento e l’uso quasi esclusivo di dati satellitari per il monitoraggio e la valutazione delle misure. Come sottolineato dallo stesso PNR, la sua attuazione e la redazione dei Piani Urbani della Natura dovrebbero consentire ai Comuni “di far prevalere le ragioni della natura su quelle dell’uso del suolo a fini urbanistici e edilizi” e aiutarli “a dare precedenza a tutti gli interventi che non comportano riduzione delle aree non edificate”.

Allo stesso modo, come suggerito dalla lista di interventi contenuta nella bozza, le opere da realizzare saranno numerose. Il concetto di NbS dovrebbe suggerire che molte di queste azioni non sono un “lasciar fare alla natura”, ma prevedono un livello di “ingegnerizzazione” elevato che riguarda la loro progettazione di dettaglio, il dimensionamento delle aree, la scelta delle specie, ecc. In un settore come quello delle NbS, caratterizzato negli ultimi anni da significativi investimenti nella ricerca, si aprono per le imprese importanti opportunità di crescita, innovazione e aumento della competitività.

Se il PNR si tradurrà in città più resilienti ai cambiamenti climatici e più vivibili per i loro abitanti dipenderà in larga parte da come i Comuni e le imprese sapranno cogliere le opportunità offerte dall’implementazione di un regolamento europeo unico al mondo per visione strategica e ambizione.